Позиція щодо Порядку та умов здобуття загальної середньої освіти в комунальних закладах загальної середньої освіти в умовах воєнного стану в Україні
7 серпня 2024 року Міністерство освіти і науки України (далі – МОН) затвердило наказ №1112 «Про затвердження Порядку та умов здобуття загальної середньої освіти в комунальних закладах загальної середньої освіти в умовах воєнного стану в Україні» (далі – Наказ №1112).
Прийнятий Наказ №1112 врегульовує питання організації навчання в очній (денній) і змішаній формах, переведення учнів, які перебувають на тимчасово окупованій території України (далі – ТОТ) на індивідуальну форму навчання, скорочення навчальної програми для учнів, які перебувають за кордоном тощо.
Згідно з позицією МОН, Наказ №1112 прийнято з метою створення безпечного освітнього середовища, імплементація є частиною реалізації політики міністерства «Школа офлайн: повертаємо дітей до очного навчання» щодо сприяння здобуттю якісної освіти школярами.
Водночас Наказ №1112 було розроблено у відповідь на негативну реакцію щодо вже відкликаного наказу №850, зокрема й з боку громадськості, освітян, обласних адміністрацій і громад, які зазнали негативних наслідків збройної агресії РФ проти України. Прийняття наказу №850 загрожувало втратою доступу дітей на ТОТ до української освіти та, як наслідок, втратою зв’язку країни з ними, а також порушеннями законодавства, зокрема й у частині свободи вибору видів, форм і темпу здобуття освіти, освітньої програми, закладу освіти, інших суб’єктів освітньої діяльності. Крім того, внаслідок реалізації такої політики було би звільнено значну кількість освітян і скорочено мережу освітніх закладів через недостатню кількість учнів.
Для напрацювання Наказу №1112, за ініціативи віцепрем’єр-міністерки – міністерки з питань реінтеграції тимчасово окупованих територій України Ірини Верещук, МОН утворило робочу групу. До її складу увійшли 43 особи, серед яких народні депутати, представники/ці неурядових організацій, департаментів освіти тощо. До групи увійшли й представники/ці організацій-підписантів позиції.
Робоча група надавала рекомендації та критичні зауваження в письмовому вигляді та під час обговорень на засіданнях. Проте робота МОН не була прозорою. Практично жодних рекомендацій і зауважень не було враховано у прийнятій редакції Наказу №1112. Також з боку міністерства було порушено домовленість щодо скерування тексту проєкта робочій групі для ознайомлення до офіційного підписання та реєстрації.
Водночас із діяльністю робочої групи, МОН здійснювало комунікацію щодо формату здобуття освіти до офіційного погодження та затвердження. 29 липня 2024 року на офіційних ресурсах МОН і особистій сторінці міністра Оксена Лісового було повідомлено про початок комплексної політики «Школа офлайн». Крім того, була запущена гаряча урядова лінія, де фахівці міністерства надають консультації.
Впровадження заходів такої комплексної політики нині залишається не повною мірою охопленим нормативно-правовим регулюванням, зокрема й Наказом №1112. Публічна комунікація свідчила про вже прийняте рішення, незважаючи на тривалі обговорення в межах створеної робочої групи та на різних майданчиках, як-от координаційний штаб з питань деокупації, засідання Тимчасової спеціальної комісії Верховної Ради України з питань захисту майнових та немайнових прав внутрішньо переміщених та інших осіб, постраждалих внаслідок збройної агресії Російської Федерації проти України тощо.
Погоджуючись із важливістю гарантування безпечного освітнього середовища та якісної освіти для дітей у різних обставинах (за кордоном, у зоні активних і можливих бойових дій, на ТОТ, в умовах внутрішнього переміщення тощо) вважаємо, що затверджені Наказом №1112 зміни не забезпечать досягнення задекларованої мети.
Ми, представники організацій, які опікуються питаннями захисту прав осіб, постраждалих внаслідок збройної агресії проти України, висловлюємо застереження щодо змісту прийнятих Наказом №1112 змін і процесу напрацювання:
1. Положення Наказу №1112 порушують положення профільних Законів.
Наказ №1112 передбачає форму «змішане навчання», це поняття не визначено жодним законом. Стаття 9 Закону України «Про освіту» визначає, що особа має право здобувати освіту у різних формах або поєднуючи їх. Основними формами здобуття освіти є:
- інституційна (очна (денна, вечірня), заочна, дистанційна, мережева);
- індивідуальна (екстернатна, сімейна (домашня), педагогічний патронаж, на робочому місці (на виробництві);
- дуальна.
Також чинне законодавство України не містить терміну «зупинення діяльності закладів освіти». У разі припинення діяльності закладу освіти, відбувається процедура ліквідації, якій у сільській місцевості передує процедура громадського обговорення, що триває не менше року. Слід звернути увагу, що рішення про ліквідацію приймає засновник, а у воєнний час – військова адміністрація. Наказ №1112 передбачає, що «діяльність закладів освіти, що не відповідають вимогам пунктів 3, 4 цих Порядку та умов, зупиняється відповідно до законодавства». Це запроваджує новий невизначений термін «зупинення діяльності закладів освіти», що суперечить принципу правової визначеності.
2. Наказ №1112 порушує автономію закладів освіти.
Стаття 23 Закону України «Про освіту» визначає, що держава гарантує академічну, організаційну, фінансову та кадрову автономію закладів освіти. Обсяг автономії визначається вказаним Законом, спеціальними законами та установчими документами закладу освіти. Такому принципу суперечить впровадження умови щодо організації в обов’язковому порядку дистанційних класів 1-9 та/або 11-12 (включно), 5-9 та/або 11-12 (включно) роки навчання.
Слід зазначити, що за понад 2 роки після початку повномасштабного вторгнення РФ, заклади освіти адаптували підходи щодо забезпечення освітніх послуг і оптимізували мережу. Вони чітко визначають мету, спрямовану на збереження якості освіти. У таких умовах учні часто демонструють результати на рівні, який не гірший за той, що був до впровадження воєнного стану.
3. Належне забезпечення безпекових факторів для доступу до офлайн-освіти неможливе в запропоновані Наказом №1112 часові межі.
Забезпечення доступу до освіти в офлайн-форматі в умовах воєнного стану потребує створення відповідної інфраструктури. МОН відзначає, що передумовою повернення до очного навчання є наявність укриттів. Врахованим має бути й забезпечення транспортними послугами.
Інформація щодо розрахунку забезпечення такою інфраструктурою відсутня. Проте попередні розрахунки можуть свідчити лише про часткову спроможність досягнення мети до початку 2024/25 чи 2025/26 навчальних років. Лише в окремих громадах будуть забезпечені відповідні умови для безперешкодного доступу до освіти в офлайн-форматі в цей період. До прикладу, під час селекторної наради під головуванням прем’єр-міністра України, представники Львівської ОВА порушили питання заборони очного навчання у школах регіону, у приміщеннях яких укриття облаштовано на перших поверхах. Внаслідок такого підходу третина шкіл області може бути переведена в дистанційний режим.
Рішенням Тимчасової спеціальної комісії Верховної Ради України з питань захисту майнових та немайнових прав внутрішньо переміщених та інших осіб, постраждалих внаслідок збройної агресії Російської Федерації проти України, від 24 липня 2024 року було запропоновано МОН спільно з Міністерством внутрішніх справ України розробити рекомендації щодо безпечної організації офлайн-навчання, зокрема й логістики. Члени Комісії наголошували на ризиках підвезення дітей до навчальних закладів у громадах, що страждають від постійних атак з боку РФ, як-от Херсонщина, прикордонні громади Чернігівщини, Харківщини тощо.
4. Наказ № 1112 не визначає порядку впровадження змін.
Вимоги Наказу № 1112 повинні бути реалізовані станом на початок 2025/26 навчального року. Водночас Наказ №1112 не визначає порядок застосування цих норм у часі, як-от можливість впровадження окремо або поетапно, що не забезпечує правової визначеності для виконавців через відсутність умов і порядку реалізації положень.
5. Врахування потребують особливості забезпечення діяльності закладів загальної середньої освіти на території активних чи можливих бойових дій, а також переміщених закладів освіти.
Неврахованими є особливості роботи переміщених закладів загальної середньої освіти та тих, які відносяться до території активних бойових дій. Вони знаходяться у вразливому становищі та мають отримати гарантію збереження функціонування (особливо педагогічного колективу та учнівського складу), а також забезпечення можливості роботи онлайн у вже передбаченому форматі.
Більшість освітян і учнів, які працюють і навчаються в переміщених закладах, є внутрішньо переміщеними особами (далі – ВПО), які не мають постійного місця проживання та можуть зазнавати неодноразового переміщення. Ця обставина створює низку проблем у забезпеченні доступу до освіти, зокрема й вибору закладу освіти та форми навчання. Як зазначили в МОН, понад 170 000 дітей-ВПО від лютого 2022 року обрали заклади освіти за місцем проживання. Можна припустити, що йдеться про тих дітей, чиї батьки обрали місце проживання, змогли адаптуватися та інтегруватися у приймаючих громадах. Водночас батьки багатьох дітей-ВПО є військовослужбовцями та ветеранами, які можуть регулярно переїзжати разом із сім’єю у звʼязку із проходженням служби. Саме тому навчання дітей без зміни шкіл і зі сталим педагогічним складом дає змогу отримати освіту в умовах війни без додаткової шкоди для психоемоційного стану здобувачів.
Ще одним аргументом для збереження переміщених закладів освіти є те, що саме ці школи є осередком релокованих громад. Вони будуть рушійною силою реінтеграційних процесів після деокупації своїх населених пунктів.
6. Положення Наказу №1112 не вирішує питання доступу до освіти громадян України, що перебувають у тимчасовій окупації
Запропоновані зміни не враховують особливості тимчасової окупації деяких територій України. Окуповані у 2014 році та 2022 році території мають свої особливості. Тривалість окупації безпосередньо впливає на зв’язок із жителями цих територій – чим тривалішою є окупація, тим дітям складніше здобувати освіту через подвійне навантаження та безпекові ризики.
Держава не має визнавати видані окупаційною владою освітні документи. Водночас цілком можливим є часткове визнання результатів і періодів навчання, у частині перезарахування результатів вивчення загальноосвітніх дисциплін, які не мають ідеологічного забарвлення (як-от природничі чи точні науки). Цілком можливим є врахування таких результатів для річного оцінювання, державної підсумкової атестації, отримання свідоцтва про здобуття повної загальної середньої освіти українського зразка з додаванням результатів складання предметів у визначеній опорній школі. Таким чином учні, які проживають (перебувають) на ТОТ, можуть здобувати освіту з окремих навчальних предметів (інтегрованих курсів) українознавчого компонента, відповідно до модифікованих (скорочених) програм і проходити оцінювання дистанційно.
Запропонована Наказом МОН індивідуальна форма здобуття освіти для учнів на ТОТ (екстернатна (екстернат), сімейна (домашня), педагогічний патронаж) не враховує особливості перебування на непідконтрольній уряду України території, а саме: подвійне навантаження, перебування у школах окупаційної влади в першій половині дня, безпекові ризики тощо.
Також є необхідними зміни до Положення про індивідуальну форму здобуття повної загальної середньої освіти, які враховували би особливості зазначеної групи (спосіб подання, перелік документів тощо). Положення про індивідуальне навчання передбачає й можливість поєднувати різні форми (як-от екстернат з однією з інституційних форм, сімейною (домашньою) формою, педагогічним патронажем). Це може бути опцією, якщо учень чи учениця хоче самостійно вивчати лише певні предмети. Ця можливість реалізується через індивідуальний навчальний план, який формують для учня у школі, консультуючись принаймні з одним із батьків, які зазначають у заяві про бажання поєднання різних форм.
Акцент на «збереження зв’язку з вчителем» виключає зі процесу дітей, які мають лише увійти в освітню систему: першокласників і тих, які перебувають в окупації тривалий час.
7. Ризики масового вивільнення освітян у звʼязку з ліквідацією закладу освіти або зупинення його діяльності.
Наказ №1112 визначає, що в закладах освіти, діяльність яких була зупинена, оголошується простій або призупиняються трудові договори з працівниками (у визначеному трудовим законодавством порядку). За бажанням працівників і відповідно до трудового законодавства, вони можуть бути переведені до інших закладів освіти, зокрема й для продовження роботи з учнями, які були переведені із закладів освіти, розташованих на ТОТ.
Наказ №1112 спричиняє ризики необгрунтованого масового вивільнення вчителів, яким важко буде знайти нову роботу у школах, зокрема й з огляду на необхідність знову переїхати в інший регіон чи населений пункт, що може бути неможливим через сімейні та особисті обставини. Під окремим ризиком перебувають вчителі передпенсійного віку, які можуть залишитися без засобів для існування, особливо враховуючи скорочення видатків на виплату допомоги на проживання ВПО. А у випадку працевлаштування з частковою зайнятістю (з навантаженням 5, 9 годин), отримані доходи не забезпечать реальні потреби людини, яка серед іншого потребує житла.
Підтримуючи необхідність забезпечення та підвищення якості освіти, ми, представники Коаліції організацій, що опікуються питаннями захисту прав постраждалих внаслідок збройної агресії проти України, звертаємося щодо необхідності перегляду Порядку та умов здобуття загальної середньої освіти в комунальних закладах загальної середньої освіти в умовах воєнного стану в Україні, затвердженого наказом МОН від 7 серпня 2024 року №1112, приведення його положень у відповідність до вимог профільних законів, проведення широких консультацій у діалоговому форматі для забезпечення та врахування інтересів усіх цільових груп (внутрішньо переміщених осіб; осіб, які вимушено перебувають за кордоном; осіб, які проживають на тимчасово окупованих і територіях активних (можливих) бойових дій тощо). Підхід держави до врегулювання цього питання має бути комплексним і відповідати інтересам дітей, гарантувати самостійний вибір учнем і його батьками форми здобуття освіти, а також збереження педагогічних колективів, які в умовах окупації та триваючої збройної агресії зберігають українську освіту, плекають українську культуру, історію та незалежність.
Підписанти:
ГО «Донбас СОС»
ГО «Громадський холдинг «ГРУПА ВПЛИВУ»
ГО «Центр громадянської просвіти «Альменда»
БФ «Схід SOS»
ГО «КримСОС»
БФ «Право на захист»
Центр прав людини ZMINA
Кримська правозахисна група
